综合能源管理是建设新型能源体系的基本路径，是涵盖源侧、网侧和负荷侧能源管理的重要管理理念。公共机构是节能降耗工作的倡导者，也是先行者和推动者，有责任在节能降耗管理中作出表率，在降碳工作中发挥示范引领作用。积极研究探索综合能源服务公共机构节能降碳，深入推动公共机构综合能源管理，全力构建公共机构能效服务和能源托管服务体系，对于支撑服务国家“双碳”目标和中国式现代化建设具有重大而深远的意义。

  我国的公共机构最重要的包含政府机关、学校、医院和场馆设施等领域，主要是依靠国家财政拨付来正常运作。公共机构在为社会、公众提供公共产品和公共服务中消耗了大量的能源资源，公共机构带头节约世界资源，不仅对控制和降低资源消费增长有着直接的现实意义，而且对引导和推进全社会节约世界资源起到积极的示范效应和导向作用。

  公共机构降低碳排放水平、提高能源资源利用效率是公共机构能源资源管理的必然要求。2022年与2012年相比，电力消费占比提升16.52%，煤炭消费占比下降31.59%，为公共机构绿色低碳转型打下坚实基础。目前，国家对公共机构碳排放的约束通常考虑直接排放和间接排放。截至2022年底，全国公共机构约175.52万家，能源消费总量1.69亿吨标准煤，用水总量109.79亿立方米。直接排放主要是指化石燃料在很多类型的固定和移动燃烧设备中发生氧化燃烧过程产生的二氧化碳排放，具体包括锅炉房或开水房消耗的燃煤、天然气、燃油，食堂消耗的天然气、液化石油气、燃煤、燃油，公务用车消耗的汽柴油。间接排放主要是指消耗外购电力和外购热力产生的排放，具体包括公共机构照明、空调（新风）、电梯、电开水器、水泵、办公（教学、科研、医疗）设备、数据中心机房等所消耗的除光伏、风力等可再次生产的能源以外的外购电力，以及采暖、生活热水所消耗的除光热等可再次生产的能源以外的外购热力（热水或蒸汽）。

  推动能源消费革命，就是要抑制不合理的能源消费，有效落实节能优先方针。2021年2月22日，《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》（国发〔2021〕4号）正式印发并精确指出，要提高服务业绿色发展水平，鼓励公共机构推行能源托管服务。2019年10月29日，国家发展改革委印发《绿色生活创建行动总体方案》，要求通过开展节约型机关、绿色家庭、绿色学校、绿色社区、绿色出行、绿色商场、绿色建筑等创建行动，广泛宣传推广简约适度、绿色低碳、文明健康的生活理念和生活方式，建立完善绿色生活的有关政策和管理制度，推动绿色消费，促进绿色发展。2022年9月7日，国管局、国家发展改革委、财政部联合印发《关于鼓励和支持公共机构采用能源费用托管服务的意见》，进一步规范和加强公共机构采用能源费用托管服务工作，调动社会资本参与公共机构节约能源资源工作，推进公共机构绿色低碳转型。今年4月27日，国管局组织召开2023年全国公共机构能源资源节约和生态环境保护重点工作推进会议，对公共机构绿色低碳转型方向和路径实施，特别是对提质增效进程提出了更加清晰的新要求。

  当前，公共机构综合能源管理还面临一些问题和难点，如能源管理体系不健全、指标量化细化不够、数据统计粗放和能源托管服务实践推进不力等，分析如下：

  能源管理制度标准体系还不健全，离“双碳”目标实现的要求还有差距。从国家层面来看，“双碳”标准的构建参与主体多、涉及领域广、覆盖范围大，“双碳”标准体系建设还处在从小到大、从点到面，从普遍适用性质的通则标准向多行业、多环节适用性具体标准发展的关键时期。公共机构领域同样面临标准体系不完善、与国际标准衔接不紧密、绿色公共机构的国家评价标准还没有建立等问题，离全面支撑“双碳”目标的实现尚有差距。公共机构作为能源资源的重要消费端，国内还没有专门面向公共机构碳排放核算的标准（或指南），各地区只针对重点排放单位（年排放5000吨二氧化碳以上）核算碳排放量，公共机构中除了部分高等院校或场馆在重点排放单位行列，大部分公共机构尚未进行碳排放核算。

  能源管理碳排放指标量化细化不够，离对标要求还有差距。国管局会同国家发展改革委编制的《“十四五”公共机构节约能源资源工作规划》，对标节能减排的政策文件要求，设置了19个量化指标。其中，要求“十四五”期间全国公共机构碳排放总量控制在4亿吨以内，单位建筑面积碳排放下降7%。对这一指标，各级公共机构需要层层予以分解，但应考虑经济发展、节能减排政策和技术水平以及其他相关因素，还应结合碳排放总量控制目标与全国碳市场配额总量情况，防止统一的控制指标会造成的地方各级公共机构层层加压的不良趋向或为完成控制目标人为调整统计数据等情况。

  能源管理碳排放数据统计不健全，离高效运行还有差距。计算现阶段全国公共机构碳排放总量，是测算公共机构碳达峰总量和时间的重要基础，但目前公共机构碳排放数据统计、利用等还不能完全适应“双碳”目标要求。一是各级公共机构按照《公共机构能源资源消费统计调查制度》规定，定期逐级向上报送的能耗统计数据，其内容有水、电、煤、汽油、柴油、煤油、天然气、液化石油气、太阳能资源和固定电话、车辆维修、办公用品及耗材等资源，并不包含碳排放有关数据。二是公共机构能源资源消耗监测基础存在比较大差异，以往依靠人工抄表、计算等方式统计数据导致不准确，同时由于目前各单位能源资源统计人员大部分为兼职人员，业务水平有限，加之行政办公室、物业、设施设备正常运行维护管理、财务等各部门之间不同程度存在系统衔接、业务配合、数据共享上的差异与不足，易造成上报的统计数据与真实的情况存在偏差。少数单位由于实际的能耗水平不符合上级下达的要求，存在随意篡改数据等现象，影响了总体统计数据的准确性。三是随全国公共机构能源资源综合信息平台上线运行，原系统存量数据转移和首批5个试点省市数据正在有序接入，还需要一段数据完善和运营提升期。

  公共机构建筑节能潜力挖掘不足，离能效要求还有差距。公共建筑每平方米总能耗是我国住宅建筑的2倍以上，而且公共建筑能耗在建筑能耗中占有较大的比重，公共机构建筑节能方面仍有较大潜力。如大型公共建筑的照明设备不仅自身能耗较大，而且照明设备散热形成的冷负荷占夏季空调总冷负荷的20%以上。再如，当前公共建筑楼宇外窗普遍采用普通单层玻璃，普通单层玻璃保温隔热能力较差，造成冬夏季空调电耗高。对此，如采用薄膜（热反射膜）遮阳可以阻挡45%至85%的太阳直射热量进入室内，冬季能够大大减少30%以上热量散失。有条件实施外立面改造的，可以有选择地采用最新的BIPV发电材料或碲化镉发电玻璃等先进工艺，实现建筑防护和发电生产一体化，实现真正意义上的建筑能源革命。

  公共机构能源托管模式面临考验，离预期目标还有差距。能源费用托管作为合同能源管理的一种形式，通过市场化机制激发市场主体活力，落实节能潜力，以消耗减量实现碳排放降低，有利于落实过紧日子要求。但在具体实施过程中任旧存在一些困难与问题。对于列入本地区重点用能单位名录的，仍然有很多单位存在用能惯性思维，实施积极性不高；对于单位建筑面积能耗超过所在地区同类型公共机构能耗定额基准值的，虽有主观上的明显意愿，但在确定托管基数上不易统一；对于空调、照明等主要用能系统能效水平未达到能效强制性国家标准二级以上的公共机构，最适宜优先采用能源费用托管服务开展节约能源改造，但对托管期内实际节约能源的效果存在顾虑和担忧；对于多个公共机构同在一个区域集中办公，或者虽然分散办公但存在能源资源牵头管理单位的，也适宜利用集中打包的方式形成托管项目，但托管服务的管理任务面临巨大考验；对于新建建筑或者既有建筑改造的，适宜将能源费用托管服务纳入整体设计的具体方案统筹考虑，但往往与设计规划部门协同起来十分艰难。公共机构的节能提效管理，除了需要各级领导的重视和制度保障之外，物业管理也将起到至关重要的作用。由于原有工作流程、工作习惯、思想认识等因素的制约，节能服务企业和物业公司各管一块，节能作为物业管理工作的经营事物的规模，其主体地位未得到凸显；加上缺乏相关制度机制约束，物业公司难以主动配合节能公司开展节能管理，导致节约能源的效果不理想，变革现有物业管理服务方式，推动传统物业管理和能源托管服务深度、有效融合，创新构建集约、高效的能源物业管理新模式，势在必行。

  一是加强现场节能核查行动，形成管理约束和示范带动。确立依法核查权威，发挥节能专家力量，每年坚持做好定期或不定期现场节能核查。对指标异常的单位、部位进行重点核查和监督，提出问题整改意见并限期整改；对数据中心用能尽快纳入消耗定额考核，积极推动重点、难点问题的解决进程；对提质增效突出的单位、部位进行激励宣传和现场经验推广，实现示范带动。

  二是加快构建制度指标体系，形成科学设计和系统管理。积极借助有利政策的指引和推动，快速推进公共机构节约能源资源标准体系建设，构建以碳排放总量为核心的低碳发展指标体系及相应制度，完成绿色公共机构（智慧机关、智慧医院、智慧学校、智慧场馆四大场景）国家评价标准的编制，构建以碳排放总量为核心的低碳发展指标体系及相应制度，编制公共机构碳排放核算指南，明确碳排放核算、绿色改造、试点示范项目建设等标准。

  三是加快完善碳源管理方式，形成碳核算和能耗定额管理。依据碳排放核算标准科学合理界定碳排放计算范围，依据自己用能真实的情况及各类能源碳排放因子，分别计算各能源品种的碳排放量，进而计算出直接排放量、间接排放量和排放总量，以支撑能耗定额管理。

  四是加快平台数据接入进程，形成系统再优化和技术提升。充分的利用综合信息平台集成能耗控制管理、实时监测、数据查询、档案管理、预警处理等管理功能，对节能各项指标参数进行远程监控管理、综合分析和科学研判，有效推动系统优化，进一步夯实数据统计和分析工作的基础。

  五是加快能源托管模式推广，有效解决现实中的难点和瓶颈。积极推动落实国家有利政策导向和要求，切实深化对能源费用托管模式的理解、掌握和推广，真正形成市场化机制和先进的能源托管商业模式，广泛吸引优质社会资本参与公共机构提质增效行动，有效解决好再电气化趋势下节能改造服务、绿色低碳技术产品推广和绿建标准达标等一系列问题难点与瓶颈，努力实现公共机构综合能源管理高质量发展。

  本文刊载于《中国电力企业管理》2023年06期，作者单位：国网综合能源服务集团公司

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